PRO-образование

08 мая 2010 принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» № 83-ФЗ.

В чем же суть нового закона? Давно сложилось так, что государственные (муниципальные) учреждения в России финансируются по смете: государство создает такие учреждения, полностью финансирует их, принимает на себя ответственность за их финансовые обязательства и при этом жестко регламентирует работу. Закон предлагает этот порядок изменить. Цели благие: сокращение расходов и оптимизация сети.

 

Существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг.

По сути, органы публичной власти просто осуществляют содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. При этом общее количество учреждений, входящих в указанную систему, весьма велико. По состоянию на 1 января 2009 года на региональном и муниципальном уровнях насчитывалось - 302 660 учреждений. В Удмуртской Республике – 4 968.

В существующем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов.

В предыдущие годы для решения основных проблем развития бюджетной сети был предпринят ряд последовательных действий, среди которых следует отметить принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и утверждение Правительством Российской Федерации в 2007 - 2009 гг. всех постановлений, необходимых для реализации данного Закона.

Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона "Об автономных учреждениях", на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном уровне создание автономных учреждений идет более активно. По данным на 1 января 2010 года в Удмуртской Республике создано 45 автономных учреждений, к примеру, у наших соседей по округу: в Пермском крае – 64, в Чувашской Республике – 31, в Мордовии – 12.

Таким образом, ранее закрепленные правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.

Закон направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление, путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также создание условий и стимулов для федеральных органов исполнительной власти для оптимизации подведомственной сети.

Основными целями закона являются:

- повышение качества государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых населению;

- создание стимула и мотивации для учреждений к эффективному использованию финансовых ресурсов и государственного (муниципального) имущества;

- установление новых норм, направленных на обеспечение прозрачности деятельности бюджетных учреждений;

- вместо существующей информации об исполнении сметы, предметом отчетности бюджетного учреждения становится отчет о результатах деятельности и об использовании закрепленного за учреждением имущества;

- введение новых норм контроля за бюджетным учреждением, в том числе посредством контроля за финансовым состоянием (просроченной кредиторской задолженности, за совершением крупной сделки, информацией о деятельности бюджетного учреждения, в том числе в части выполнении государственного задания, о результатах проведенных в отношении учреждения контрольных мероприятий.

В связи с этим предлагается:

1. Изменить правовое положение существующих бюджетных учреждений, в том числе:

- изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их с 1 января 2011 года со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания;

- предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;

- устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;

- расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти - учредитель соответствующего учреждения.

2. Создать новый тип государственных (муниципальных) учреждений - казенное учреждение, статус которых, по сути, совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 года всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет.

С принятием закона претерпели изменения положения Гражданского, Бюджетного, Налогового кодексов РФ, Кодекса об административных правонарушениях РФ, федеральных законов о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд и о не коммерческих организациях.

Так, казенное учреждение определяется как государственное (муниципальное) учреждение осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий РФ, субъекта РФ, муниципального образования, осуществляемых органами государственной власти (государственными органами), органами управления государственными внебюджетными фондами (органами местного самоуправления), финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Бюджетное учреждение – это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Автономное учреждение - некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Финансовое обеспечение

Казенное учреждение находится в ведении соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, который, в том числе, будет определять порядок утверждения бюджетных смет подведомственных казенных учреждений.

В свою очередь, бюджетная смета определяется в законе как смета казенного учреждения, устанавливающая в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств. Такие учреждения будут считаться распорядителями и получателями бюджетных средств.

Любые средства, полученные казенными учреждениями от приносящей доходы деятельности (которую они могут осуществлять только в случаях, предусмотренных их учредительными документами), поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Субсидии и бюджетные кредиты казенным учреждениям не предоставляются.

В первую очередь в число казенных учреждений могут попасть: Федеральная служба охраны, Федеральная миграционная служба, Федеральная таможенная служба, Фельдъегерская служба, следственные изоляторы, психиатрические больницы, исправительные учреждения.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетное учреждение вправе при выполнении государственного (муниципального) задания дополнительно использовать средства, полученные из иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников.

Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные (от основных) виды деятельности, предусмотренные его учредительным документом, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано. Финансовое обеспечение такой деятельности бюджетного учреждения осуществляется за счет доходов от этой деятельности и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания автономным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

С момента введения Закона в действие казенные учреждения осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые в соответствии с бюджетным законодательством в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования).

Бюджетные учреждения осуществляет операции с находящимися в распоряжении средствами через лицевые счета, открываемые в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования) в порядке, установленном бюджетным законодательством РФ.

Автономным учреждениям предоставлено право открывать счета в кредитных организациях в установленном законодательством порядке.

Что касается совершения сделок рассматриваемыми видами учреждений, то казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги.

Бюджетное учреждение не вправе совершать сделки с ценными бумагами и размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях. Крупные сделки, цена которых превышает 10 процентов балансовой стоимости активов учреждения на последнюю отчетную дату, совершаются с предварительного согласия органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя.

Автономное учреждение совершают крупные сделки, цена которых превышает 10 процентов балансовой стоимости активов учреждения на последнюю отчетную дату, только с предварительного одобрения наблюдательного совета учреждения.

Осуществление приносящей доход деятельности и распоряжение доходами (средствами), полученными от указанной деятельности регламентированы законом следующим образом:

Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Средства, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ

Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения.

Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения.

Закон определяет правовое положение учреждений и в имущественных отношениях:

Казенное учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, без согласия собственника имущества.

Бюджетное учреждение не вправе без согласия собственника распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за учреждением собственником этого имущества на праве оперативного управления или приобретенным бюджетным учреждением за счет выделенных собственником средств. Остальным имуществом учреждение распоряжается самостоятельно.

Автономное учреждение не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником на праве оперативного управления или приобретенным за счет средств, выделенных собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом вправе распоряжаться самостоятельно.

Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам всеми находящимися в его распоряжении денежными средствами.

Бюджетное учреждение - всем имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества.

Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за учреждением собственником или приобретенных учреждением за счет выделенных собственником средств.

По обязательствам казенных учреждений собственник несет субсидиарную ответственность.

По обязательствам бюджетных и автономных учреждений собственники ответственности не несут.

Рассмотрим поправки в Налоговый кодекс РФ.

С доходов казенных учреждений от аренды, а также с других поступлений от выполнения работ, оказания услуг коммерческие фирмы - арендаторы (заказчики) будут удерживать НДС и перечислять его в бюджет.

Следующая поправка коснется перечня не облагаемых налогом на прибыль доходов. К средствам целевого финансирования, полученным в виде бюджетных ассигнований, выделяемым бюджетным учреждениям, а также в виде субсидий автономным учреждениям, к необлагаемым поступлениям добавятся средства целевого финансирования в виде лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований), доведенных в установленном порядке до казенных учреждений. Плюс к этому не будут облагаться налогом средства, полученные от оказания казенными учреждениями государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), а также от исполнения ими иных государственных (муниципальных) функций. Соответственно, расходы казенных учреждений в связи с исполнением государственных (муниципальных) функций, в том числе оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), также не будут учитываться при налогообложении прибыли.

Нетрудно заметить, что казенные учреждения будут находиться в более благоприятном налоговом климате по сравнению с бюджетными и автономными учреждениями.

На этом налоговые новшества не заканчиваются. В отношении всех видов рассматриваемых учреждений установлен запрет на ведение упрощенной системы налогообложения.

Подобным образом регламентировано положение учреждений в части уплаты ЕСХН.

Кроме того, в отличие от бюджетных и автономных учреждений казенные будут освобождены от уплаты государственной пошлины.

Закон сводит к минимуму организационные мероприятия, необходимые для создания казенных учреждений.

В частности:

- не производится переназначение руководителя и иных работников учреждения;

- имущество не перезакрепляется (то есть признается закрепленным на праве оперативного управления без принятия дополнительного решения);

- лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные документы, выданные учреждению, продолжают действовать;

- не производится перерегистрация - по сути, требуется только внесение изменений в учредительные документы.

Что касается законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, то его положения распространяют свое действие на казенные и бюджетные учреждения

В частности, казенные учреждения являются заказчиками, освобождаются от предоставления обеспечения контракта.

Бюджетные учреждения являются заказчиками, но не ограничены лимитами бюджетных обязательств (контракты могут заключаться на срок до 3 лет, а отдельные – на более длительный срок). Не освобождаются от предоставления обеспечения контракта.

Закон не создает коррупциогенных норм, а именно установлена обязательность повышения публичности и открытости деятельности бюджетных учреждений посредством размещения соответствующей информации на официальных сайтах в сети Интернет.

Кроме того, в бюджетной смете утверждается объем финансового обеспечения, в госзадании утверждается не только объем субсидии на его выполнение, но и устанавливаются показатели эффективности.

Кроме того, установлена персональная ответственность руководителя за просроченную кредиторскую задолженность бюджетного учреждения, превышающую предельно допустимые значения, установленную органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, за превышение которой трудовой договор с ним может быть расторгнут в одностороннем порядке.

Руководитель бюджетного учреждения несет перед бюджетным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, в случае если эта сделка не была предварительно согласована с учредителем.

УСТАНОВЛЕНИЕ УКАЗАННЫХ НОРМ ТРЕБУЕТ ОТ УЧРЕДИТЕЛЯ БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ПОСТОЯННОГО МОНИТОРИНГА ФИНАНСОВОГО СОСТОЯНИЯ БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

Принятие указанного закона потребует совершенствования существующей нормативной базы, а также принятия многочисленных нормативно-правовых актов как на уровне субъектов РФ, так и на муниципальном уровне. Для принятия таковых законом установлены соответствующие сроки.